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徐焕东:深化政府采购制度改革的思路和路径

来源:本站   发布时间: 2019-11-01 11:18:36   浏览:422次  字号: [大] [中] [小]


中央财经大学政府管理学院  教授  徐焕东


2019中央部委采购趋势论坛在北京召开,本次会议是由公共采购网络电视台主办,卡西欧(中国)贸易有限公司协办。


此次会议邀请了全国人大、国家统计局、国家税务总局、海关总署、科技部等几十家中央部委采购负责人,以及国有企业、部队采购负责人等共计70余人参会。部分高校专家也参加了本次论坛,大家围绕深化政府采购制度改革、公共资源交易改革、国企采购改革和电商化采购等热点问题进行了深入探讨。


附:演讲全文


我就讲一讲深化制度改革的问题,这个问题大家都很关注。去年我们看一看,去年11月习近平总书记在主持中央全面深化改革第五次会议上提出了深化改革,那么深化改革提出来之后,财政部一直在行动,据说已经基本上成型了。


一、关于深化政府采购制度改革的主要思路


1、要坚持问题导向,


2、强化采购人主体责任,


3、建立既采机构的竞争机制,


4、改进代理和评审机制,


5、建立科学高效的采购交易机制,这就是我们今天说的就是什么电子技术、网络技术、信息技术,


6、强化政策功能,


7、健全政府采购监督管理机制,


我们深化改革不仅是内、还有外,比如说我们刚刚提交了政府采购协议清单,另外前几天我们参加中国招标投标协会接收发改委委托,搞了一个专家会,讨论什么?讨论招标投标法的修订也是保密,我们只能在现场看条文提意见,但是不能带走也不能外说,所以我们把我知道的大的情况给大家介绍一下,这个是深化改革方案的一个总的提纲或者思路。


二、关于政府采购深化改革及制度建设的导向


下面我就点一下,首先说这个问题导向,我们在政府采购里面可以有几种导向,


1、需求导向:就是说我采购是为了什么?是为了满足需求,那需求,满足恰当的满足需求就是我的导向,这是一个。


2、程序导向:程序导向什么就是1000万程序了,大家可能没太注意,在现实当中操作者他按程序来,他说别的我不管,结果什么的我不管,我只要合法就行,我没有责任就可以了,所以有程序导向,


3、结果导向:我结果是王道,我最后做的怎么样?


4、绩效导向:绩效导向跟它结构导向意思是一样的,差不多的,我就说看我结果好坏。


5、目标导向:就是说我究竟要达到什么目的?从政府采购的制度设计来讲,主要应该是目标导向,我的目标定位是什么?我这个制度的设计操作实施最后要实现一个什么目的?


6、问题导向:我们怎么看?这简要看一下,包括这个目标有哪些目标,我们的目标定位。


所以在这目标里面,比如说恰当地满足需求,我还告诉大家,我们这次招投标法里面有这么一个概念,就是说评标应该要评审,全寿命周期成本,这是个新概念,那么这一条我们还是有不同的看法,就我来讲,我说这一条到时候会有问题,为什么?因为钱寿命周期成本不好计算,就像我们去掉了一条,要除掉一条,除掉什么呢?竞争不能用低于成本价来竞争,排斥别人,那么我们在现实当中什么是成本价呢?很难确定,我说如果你把生命周期这样的一个成本拿来到时候也不好算,所以我们作为一个理念是可以的,但是作为一个评审的标准来讲是很难说得清楚的,你的寿命是多长,在寿命周期哪些成本怎么计算,还有简单便利高效公平公正,所以这次我们的在法律招投标法的修改的第一条里面有高校有什么?


我说应该加上什么?公平公正竞争,现在我们在大讲营商环,境营商环境的核心之一,就是公平平等公正竞争。好,还有政策功能,还有反腐败,大家可以看到我们最早搞政府采购的时候,对采购人还有各种制度设计,在很大的程度上是反对寻租的。我们现在加强采购人责任又有点变化。


所以在这里面我们说有矛盾性有统一性,矛盾性统一性在这里面我们就不多讲了,我们也可以讲一点,大家可以看看。我们如果要是说价格最低,那么可能保证不了质量。比较好,当然我可以要求我的质量,在这个情况下价格最低也可以,那么还有程序合法,可能结果很荒唐。这就是矛盾性。还有就是说公平竞争,我们要反对排他性,但是可能在保障需求方面会要差一点,所以有一些包括军队的,包括一些重要的管治安的部委的同志也跟我讲过去,他说徐老师我们如果用低价的竞标的方式,我们很可能保证不了高质量,那么中小企业进来也可能我们有些方面服务不能得到保障等等,所以我们有矛盾性目标定位的时候,那么问题导向怎么来的?也就是根据目标和现实的结合,我的目标是什么?但是我现实是什么样子的,有差距存在问题,所以就是针对问题完善制度。所以问题导向就这样的,曾经格力空调大家不知道知不知道,当时财政部采购去也说,我正好在广州,说徐老师能拜托你了解一下格力空调案吗?我们不为别的,就为在格力空调案当中,哪些方面存在制度漏洞,我们需要完善,我了解了,写了个报告后,回来也讨论了很长时间,三个小时一些同志在那里,那么目标也好,绩效也好,还有个问题,谁来评价?谁评价的是准确的?还有怎么样把导向和现实结合起来?我比如说我结构导向怎么落实,绩效导向怎么落实,比如有的程序很很完美,结果很奇葩,怎么办?能废掉他吗?还是怎么样?这是我们现实当中要考虑的,就是结构导向也好,问题导向也好,说起来很容易。


三、关于强化采购人主体责任


这个也很有意思,就是说我们最早立法的时候,我们主要考虑的是什么呢?


是两个问题。第一个就是什么?采购人他的身份的主要是考虑,首先我们是原本都是采购人自己采购,没有拿出来,也没有代理制度,也没有其他的。但是我们政府采购法制定之后,我们主要采取的是代理制集中采购机构,代理机构,社会代理机构,那么这样的话由代理机构代理,但是经过了一段时间以后,我们又发现,为什么呢?原来由采购人采购承担责任,又变成代理机构,采购人的主体责任又减轻,把原来减轻的,前一段我们说减轻的现在要加强。


第二个我们既然那么做了,为什么采购人主体责任减轻之后又重提,强化采购人的责任?过去我们基本上都拿过来了,我集中采购目录下面标准你都到哪儿去采购,但是我们现在又强调加强采购人的主体责任。这里面有他身份问题,什么身份问题,就采购人他有双重身份,他一个他是纳税人的代理,就是采购人的采购,它并不是真正的是他的采购,是纳税人的采购,所以纳税人的采购,纳税人有权利监督,政府有责任管理,你不能行租,你不能在采购当中可能出现拿回扣,贪污腐败,所以这是他的一个身份。第二个采购人他又是个执行机构,我要办事。那么在这种情况下,大家可以发现一个问题,你我要履行公共职责,我要做事,结果你把我的采购权都拿走了,代理机构我如果完不成做不好这个事谁负责任?我有我的履行公共职责的责任,所以在这个情况下我们可以看看。委托的原因是防止行踪,加强专业化,当初批量和规模效应,所以采购人他作为代理者,我们要监督他,但是作为它是一个执行机构,他要办事,我们要服务采购人,我们采购要服务采购,所以在这种情况下我们就发现一个问题,作为代理者,采购人虽然不是实质意义的采购者,但是代理机构的采购也并不一定能代表纳税人。看到没有,我们把这个给代理机构了,说你不可靠,我就交给代理机构,但是代理机构是不是一定能代表纳税人?代理机构有没有可能寻租或者不负责任,甚至更严重,我们现在把有些事都交给社会中介机构,是不是做得更好,比采购人做得更好,结果我们发现其实不一定。第二个我们发现采购人要对纳税人负责,你如果做不好妨碍了他缺乏自主权,它又不能够确定,都交给别人确定了,比如说打个比方,我们现在招标工程,这工程质量有问题,桥垮了漏破了,谁的责任呢?


究竟是采购人责任,还是招标机构招标时候出现了问题,所以在这里面我们发现其实交给代理机构也不一定是那样的,所以我们现在提出来,采购人作为纳税人的代理者,我们要加强监督管理,防止寻租,但是采购人作为要办事的实体,我们要为他服务,给他自主权,要加强它本身的责任,我就追究你的责任,所以在这里面就有你采购人你的权利,给你多大权承担多大责任。你说强化加强采购人的责任,那采购人的权利给多少?哪些权利给你,哪些权利给他,这个一定要捋清楚,所以我讲一下关于采购人的主体责任。


还有一个问题我也讲一下,就是说我们在这个方案里面提出来集中采购机构之间竞争,很有意思的,十几年前就有人提出,我们也讨论过,那么这里面就要看采购机构是什么性质。如果我们定位他就是非营利事业法人,那么他竞争什么?是不是我多干就有多有钱,我活干得越多越好,我的质量好,数量多,我的收益也高,可以竞争,所以竞争大家记住是围绕利益展开的。


我们市场经济为什么那么有活力?首先承认利益,我们为了获得这个利益,我要去竞争,竞争当中优胜劣汰,好的存下来了,差的就淘汰了。那么我们现在还有一个,比如说北京市采购中心,我有个学生在采购中心,他借调到北京市办公厅,他就说老师你说我留在办公厅还是到采购中心,我说为什么?他说采购中心今后怎么办?是个实体机构还是现在这样的机构,所以这里面涉及到一个很大的问题,就是说财权和事权要不要对等?比如北京是中央单位的,可不可以委托北京市来采购中心做?如果委托盈不盈利,还是不盈利,所以在这里面有这么一个问题,所以竞争的内容是什么?如果弄不好就是大家都不想干了,我不想多干,我钱干多干少一个样,我可能就不多干。在这个问题上,我们有一个方案,搞职业专家,代理制度。就是说专家协会在协会里面,有资格专家,你请我去,我全权负责,我对采购,那么我们采购专家之间竞争,徐焕东、张焕东、李焕东、王焕东、你找哪个焕东可以在这之间竞争,我觉得可以。


评审机构我们原来都交给代理机构,有一部分是自采购人自己采购,社会专家评审确定评标方式,我们用低价的或者综合的这次招标投标法改革基本没有太大变化,还是两种,大的目前还是两种,后面还要改的,还有注重程序正义,不注重结果,注重枝节不重视实质,什么意思?招标文件哪个字错了,哪个地没封好,哪个地儿有什么内容或者怎么样,有的交一点晚一点什么,很多案例它就废了,我这案例很多了,我们对于实质的东西不注重,还有注重监督,不注重服务,有的采购人急着跳,我要东西说不行,这个标废了你等着我这怎么办?没办法,所以在这里面过去这样的一个评审机制也是有些问题,那么现在改革的方向谁代理、谁评审、谁确定。我们现在招投标法有一个设想,就是什么专家负终身责任,然后推荐中标人,推荐中标人,评定。考虑分开,当然没最后定了,这是一种考虑,那么这个考虑里面就涉及到一个问题,就是你这个代理,你究竟是代理推荐还是代理确定,这是不一样的。所以还有一个很重要的内容,就是我刚才说职业专家直接代理,还有就是采购官制度,就在前不久我们有关单位搞了一个拟设一个课题,建立适合中国国情的采购官制度,我在2002年发了一长篇18000字,就是建立符合中国国情的职业专家资格制度。现在采购官制度,应该是由上面人发话的,是有上面的人有发话的,就是可不可以考虑研究一下。西方的采购官制度,这个课题也在考虑,还有还是恢复原状,就让采购人自己去,你加强监督就行,这里面谁来评价?谁来选择怎么选择这样的一些内容,监管我们就不多说了。


谁实施?谁管理?谁评价?谁监督?谁仲裁?谁处罚。但我在这儿想讲的一个就是说仲裁和采购管理和操作应该分开,我们现在都是在一块。


还有谁管理?大家看很简单,看到没有是吧?所以管理很简单,实际上我们公共工程招标投标,究竟是有统一机构管理,还是由国行政主管部门自行管理自我监督,这是个大学问,是很值得研究的一个问题,所以在这里面我们不多讲。最终我们要出路在哪里?还是我们今天大家讨论的。在电子平台我们建立高度发达的电子信息平台,信息的收集整理发布需求确定预算公布预算控制,还有交易操作和实施合同履约和验收,政府管理和多方的相互监督,我们特别要求相互监督。
我们原来有一个概念,就是说管采分离你管理者你去管理,我采购操作的我不管我也我没有太多权力,实际上我认为是光彩分工这样的过程是完全一样的一个过程分工而已。


四、“放管服”背景下,完善政府采购制度


那么最终我的想法是因为我后面没有太来的去整理!我个人的想法是建立独立完整统一的采购制度,更多地关注恰当的保障和满足需要!我要什么?因为我采购的出发点是什么?是需求,我最后的归属点是否更好地满足需求,还有高效便利使用,还有提前预防,还有增加采购人的自主选择权,但是承担相应责任,那么还有注重从事真正从事采购的真正的职业的专家队伍,而不是我们现在在社会上评一下给你点钱没有什么责任的。所以我们有的时候人家专家就问我说,徐老师我评了一天给我500块钱,我还承担责任吗?我这500块钱包不包含我承担责任的内容?这里面就有个问题了是吧?但是我是我劳务费还是承担责任,你让我终身负责,你哪一天那个桥垮了,我承担什么责任,我是评委,我是专家,我承担什么责任,因为我同意了,所以就要追究我责任吗?所以我们一定要把它搞清楚,还有权利义务责任,不仅是采购人的所有参与的主体都要明确,还有就是问题结果导向或者绩效打消,再就是大力推行电子,再加上通过电子采购的完善的方法,防止各种腐败行为。祝大家一切都好,谢谢大家!



 

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