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胡志敏:2019公共采购政策趋势解读

来源:本站   发布时间: 2019-10-28 18:10:54   浏览:202次  字号: [大] [中] [小]


中国公共资源交易跨区域合作联盟 秘书长 胡志敏


2019中央部委采购趋势论坛在北京召开,本次会议是由公共采购网络电视台主办,卡西欧(中国)贸易有限公司协办。

此次会议邀请了全国人大、国家统计局、国家税务总局、海关总署、科技部等几十家中央部委采购负责人,以及国有企业、部队采购负责人等共计70余人参会。部分高校专家也参加了本次论坛,大家围绕深化政府采购制度改革、公共资源交易改革、国企采购改革和电商化采购等热点问题进行了深入探讨。


附:演讲全文


今天我想也是跟大家分享一下公共资源交易的这种政策趋势。刚才我提到中央深改委第七次会议审议通过了《深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》,这个指导意见就七句话,107个字,但是这里面所透露的意义是非常重大。他重点是我们作为观察者,作为媒体来讲,它实现了4个突破,重点解决3个问题,明确了6个方向。


实现4个突破


1、实际上哪四个突破?我们认为第一个突破高规格发布。大家都知道政府采购的改革它是有法可依的,招投标的制度改革也是有法可依的。当前在公共财政支出方面有两部法律的规制,一个叫政府采购法,一个叫招投标法。当然这两部法都是全国人大颁布的一级法,所以相对来讲这两个部门,两个体系是自成体系,但是公共资源交易它是一个新生事物,但是公共资源交易的规模,我想告诉大家的是,每年达到了35万亿。政府采购财政部公布的数据2018年是三点2万亿,但是公共转移交易它的规模是将近政府采购的十倍还要多。所以国家层面也第一次把公共资源交易的深化改革上升到国家战略层面来发布。


2、强调了交易中心的主体地位,明确了在公共资源交易改革领域,公共资源交易中心所扮演的这种主体地位。


3、强化了顶层设计,怎么理解?因为大家都知道公共资源交易改革是由国家发改委法规司在推动的一项制度改革。当然在法规司之前,这项改革事业是由中纪委来推动的。所以强化了顶层设计,明确了中央层面要出台国家级的公共资源交易目录指引。其实现在我们经常到地方交易中心去调研,就遇到一个很现实的问题,很多政府的项目,或者说央企国企的项目到底进不进场,大家没有统一的依据。比如说药品招标要不要进入地方交易平台?比如说农村产权,还有土地权的转让,到底要进不进入交易市场,这个在地方政府规则不统一的情况下,大家都很困惑。而这个国办函〔2019〕41号,第一是提出了要构建国家级的公共资源交易目录指引,我想它的意义也是非常大。


4、第四个突破,我们认为就是公共资源交易改革纳入地方政府的绩效评价。原来很多地方对公共资源交易这件事情,大家可能是不是特别在意,至少不会上升到市委或者市政府这种日常的这种意识范畴里面,但是国办函〔2019〕41号的发布明确了公共资源交易改革,纳入地方政府绩效评价指标。


可能在座各位很困惑,我为什么一直在提公共资源交易?因为公共资源交易改革实际上是2015年发起的一项大的改革,而且在16年有我们这个平台,就是供采视讯传媒在山东滨州,联合国内109家交易平台,成立了一个叫公共资源交易跨区域合作联盟。当然这个联盟的秘书处设在我们公共采购网络电视台,而我本人也担任秘书处的秘书长这么一个职务。当然我们都是研究公共采购,刚才我提到我们今天三个专家来分享的,一个是政府采购的制度改革,一个是央企采购的制度改革。而我今天跟大家提到的就是公共资源交易的制度改革。


解决3个问题


国家为什么会作为深改委要上升到公共资源交易的深化层面来讨论这件事情,实际上重点是解决三个问题:


1、解决现在的配置效率的问题。


2、解决平台服务水平的问题。


3、解决多头监管的问题。


大家在座的研究招标的都知道,招标采购,九龙治水治不好水,为什么?这里面有体制机制的原因,更多的是监督的问题。现在行业部门多头监管导致的结果就是监管的缺位和不作为比较严重。所以已经把它作为深改委来讨论的一个重要的话题。


明确6个方向


同时我想跟大家再分享一下国办函〔2019〕41号,它到底要解决哪几方面的问题?我们认为重点会解决这六个方面的话题。


1、明确央企招标管理问题 。刚才我提到,央企国企采购是一个政府采购法管不着,招投标法管不住的一个领域。怎么办呢?国办函〔2019〕41号第一次明确提出,央企的招标采购不能是盲区,要求央企的电子招标系统要纳入公共资源交易平台的统一监管,这个现实意义是非常重大。


2、其次要解决当前政府采购和招标领域专家不专的问题,以及专家老化的问题。现在我们看到很多地方政府现在在推行一个叫跨区域远程异地评标,它解决了一个当前专家熟面孔的问题。现在在地方招标领域专家的问题是比较严重,我们说专家不专,中介不中,评标专家的这种违规也比较严重,甚至有些地方有专家的微信群、黄牛党,专家要去哪个地方评标,往群里一说搭个便车,黄牛党去帮他去运作,运作跟谁去运作,直接跟项目投标方跟供应商去谈。我能找到这个项目的专家。你打算给我几个点?这些情况国办函〔2019〕41号里都已经上升到这种国家归置的层面来讨论这个话题。


3、还有就是中介的问题。现在当然所谓中介就是招标代理公司,当前的招标代理公司大家都知道,现在甲级乙级资质放开之后,五个人就能开张去办代理机构。然后现在的保证金也取消了,供应商的违规成本也低了。尤其是现在中央八项规定之后,有些项目领导干部是不敢打招呼,这都是烫手山芋。这样的结果是什么呢?就是招标代理机构变成了项目的游戏规则的制定者,它不仅要吃甲方而且还要吃乙方,所以在这里面,国办函〔2019〕41号也明确提出了对招标代理机构的治理的问题。


4、同时明确推动全国数字证书,就CA证书互认的问题。这个我觉得现实意义比较大。以前我们的供应商去投标,尤其去一个省地级市,拎着一个包,从包里拉出一大串密钥,因为每一个项目它都需要不同的密钥,所以非常可笑。所以我们你看现在贵州省他就一个密钥走全省,实行CA证书的互联互通,也是我们现在的国办函〔2019〕41号里明确的一个改革方向。


5、明确简化交易流程,取消没有法律依据的投标报名、投标文件的审查和原件的核对。我们知道在原来传统很多领域,为了限制卡供应商,必须得设置一个招标报名的环节,同时要对投标的文件要进行审查,这些都是增加了这种人为的干预。


6、我们认为跟在座的关系还是比较大的,就是明确了信息安全的制度建设的问题。因为我知道在座各位有很多都是搞信息安全的,就是要构建公共资源交易信息安全的防护体系。对于我们的供应商来讲,也是面临着一个很大的市场机遇。


最后我想用几分钟跟大家讲一讲,现在全国公共资源交易改革之后形成了一个格局,我们把它总结为1234。一组数据、两个节点、形成三套机构以及改革到现在公共资源所形成的四种模式。


1、一组数据


第一个数据就是这个是去年2018年中国GDP达到90万亿,公共资源交易的规模超过30万亿,占到了国家GDP的1/3。所以这就解释为什么深改委会讨论公共资源交易本身这件事情是没有于法无据的,它没有上位法的支撑。为什么深改委要讨论这件事情?因为它的交易量实在太大,尤其是像工程招标,还有产权交易方面。在没有整合之前,全国的交易平台有多少个,这是发改委统计的数据,有4103个平台。当然这个平台包含了政府采购中心、工程招标中心、土地中心、产权交易中心,各种中心,反正就是政府设立的,有的是可能是机关事业单位,有的可是参公的,有的是企业,反正就是涉及到公共交易的部门有4103个。改革到17年改革之后,压缩到了1403个,所以平台的数量减少了65%。我想这个数据可以精准的告诉我们,当前政府现在所推行的“放管服”改革跟实际上是口径相对应的,取消了416个收费项目,降低了105项收费标准。给市场减负是光是CA证书这一块,每年要给企业节约两个亿,减免了6.7个亿的费用。当然这些都是官方发布的数据,目前有八个省建立了统一的综合评标专家库。可能在座的各位很多都是我们财政部的专家,当然也有可能是其他北京市的评标专家。现在在地方有两个库,一个叫综合库,这个是发改委在主导的库,还有一个库就是政府采购的评审专家库,基本上是两库并存的这么一个格局。很多人困惑说为什么不能形成一个库,这个又有历史源渊,因为当前现在招标是由招标法在调整,政府采购是由政府采购法的调整,所以这是两个独立的体系。这就注定了他们的评标体系,评标库的建立也是独立的。有10个省实现了公共资源交易的全流程电子化,有15个省开展了远程异地评标。


新格局


现在国家有一个统一的网站平台,叫全国公共资源交易平台,形成了一个贯通32个省级平台和386个市级平台,横向和全国信息信用共享平台,全国投资项目在线审批平台,以及全国12358的价格监督平台,实现了数据共享。


1、两个节点


当然这两个节点因为在座各位我就简单提一下,就是要求这是国办发〔2015〕63号所要求的一个时间节点,就是要求在16年的7月1号完成物理平台的整合,在17年的7月1号之前完成信息化的整合。
我为什么还得拿这个数据来说?其实这都是两年前的事情。我想告诉在座的各位,因为中国区域发展的不平衡,现在东三省连物理平台整合都不到位,所以可以想象国家在推行一项制度改革的时候,实际上真的是区域不平衡,这种现象是非常严重。


2、三个机构


三个机构基本上形成了“一委、一办、一中心”的这种格局。我们供应商如果现在全国地方政府,不管是省级平台还是设计平台,基本上形成了“一委、一办、一中心”。
所谓一委叫公共资源交易委员会,这个委员会是由委办局组成,各个委办局职能部门组成,委员会的主任一般是市长或者常务副市长来担任,
一办就是我们的具体的办事机构,可以理解为公共资源交易管理办公室,他是一个日常的协调机构。
还有一中心就是我们可以理解为现在交易场所就是提供交易平台的部门。比如我们中央政府的项目必须得进国采中心,对吧?如果是档口的项目必须得进中职,如果说我们国税系统就得进国税集采中心,海关的就得进海关采购中心。


3、四种模式


形成了四种模式,我就简单提一下,跟我们今天会议关联度不是特别大,但是我想因为公共资源交易和政府采购和央企采购,它都属于采购体系的一项制度规制,所以有必要跟大家分享一下。


1、所谓滨州模式就是公益一类的典型代表,它是由市政府直属的事业单位,这是公益一类的,完全是财政就是财政来支出的。


2、公益二类的苏州模式。苏州市公共资源交易中心,它是一个典型公益二类的代表,就是办自筹自支,一部分可以允许收费,另外一部分由财政补贴。


3、第三个模式叫广州模式,实际上广州模式是是典型的公益三类,它是完全是可以允许收费的。每年的交易规模,广州它是7800个亿,规模非常的大,因为整个广东省2018年的交易规模是1.8万亿,它7800亿将近占了半壁江山。当然广州模式的这种体制机制比较灵活,因为它属于市场化的这种机制,所以相对来讲,工作也做得非常好。这个我都不展开来讲。当然我提一下,就是广州的公共资源交易中心是国内首家具有博士后流动站的这么一个交易平台。走进我们上广州交易所,我们去过几次,非常的做的非常好,不管是硬件还是软件,还是信息化以及科技方面,尤其是广州的这种信用指数,已经被国家采用了。


4、第四类模式就是所谓的龙岩模式,龙岩模式我们可以把它理解为国企模式,在当前国内就只有两个地方是国企模式在运作,我说的是公共资源交易中心,一个就是重庆市公共资源交易中心,它是由重庆市联合产权交易所联交所改制过来的。还有一个就是福建的龙岩市,它的名称是叫福建龙岩市公共资源交易中心有限公司,它是完全的这种国企的运作模式。所以有时候我们在探讨国企模式,在当前公共资源交易改革领域,确实它具有很强的生命力和活力。未来的发展方向能不能全国去复制,值得大家去讨论的一个话题。


改革成效初显


最后我想跟大家分享几张图,很多人会有一个困惑,原来有现成的政府采购中心,有现成的公共资源交易招投标中心,还有产权中心,为什么要成立一个公共资源交易中心?为什么要把这四个部门整合到一个部门,确实很困惑。实际上我给大家分享一下公共资源交易整合的背景,大家都能理解。实际上公共资源交易整合的背景是来自于2009年中央纪委成立了一个叫重大工程治理领导小组。因为当时工程领域的问题,尤其是在全国地方表现的特别突出。前赴后继修一条高速路就得倒一批干部,就重大的工程项目,应该说是监管的漏洞是特别大。所以当时中央纪委副书记何勇牵头成立了这么一个叫中央工程治理领导小组,计划用两年的时间来治理重大工程领域的这种腐败的问题。结果他们在全国调研的过程中,发现了很多地方把政府采购中心、工程招标中心、还有土地中心产权中心整合的一个部门,纪委觉得很科学,至少从监管的角度来讲,我便于我统一管理。通过这种音视频的监控系统,我可以可以查处到招标现场很多有趣的事情,尤其是专家的违规,还代理机构的违规的问题。现在代理机构违规是很突出的,在没有音视频监控的情况下,我们去地方调研,遇到一些非常有意思的事情,代理机构跟专家说,你必须得评A供应商,如果大家都评A的话,我一人给3000评标费,如果你不平A的话好,我一分钱都不给。很多专家觉得很困惑,我们作为知识分子专家,那都是国家依法成立的专家库抽来的,你有什么资格只来指使我来评谁,不评谁。好,代理机构就把门一关走了,结果留下专家面面相觑,到底这个标还平还是不平呢?结果交易中心给代理机构打电话关机了。当我们交易中心把这个事情反馈给我们的行业主管部门的时候,行业主管部门刚才我提到的监管的缺位问题就特别明显。大家都知道现在能做评标,能做代理机构的,尤其到地方政府,都是领导干部的七大姑八大姨,得罪不起,甚至遇到一个非常可笑的案例。某县一个招标项目,代理公司有问题。好吧,纪委书记检察院的检察长要去查代理机构,结果还没开始查,这两个人都被调离岗位了。


所以我们说代理机构现在是治理是一个非常痛的难点,而且他的权力通天,这个是深化改革领域遇到的最现实的问题。所以公共资源交易通过这种四合一的整合之后,解决了一个统一监管的问题。所以我们说这几张饼状图会告诉我们答案。成立公共资源交易之后,供应商投标的满意度是否提高?进厂之后业主单位是满意度是否提高?对治理围串标效果有没有?这三个核心的问题,我们通过去年我们给国家发改委做了一个课题,就是关于深化公共资源交易改革的课题,通过问卷的形式,收集了这三个统一的数据,有78%的人认为78%的供应商认为满意度提高了。也就是说现在供应商有积极性去投标了,原来他们一个标出来之后,到底是谁的菜早就内定了,投都不用去投,试水的机会都没有。有67%的业主单位认为对公共资源交易中心的工作是满意的。有72%的人认为对治理为串标的效果非常显著。


顶层设计缺失


第二组数据,当然这个跟我们关系不大,但是我也想提一下,就是公共资源交易缺乏顶层设计是导致基层公共资源交易工作很难开展的根源。所以现在很多业界学者呼吁,公共资源交易需要立法,对这项改革的成果需要用法规法律的形式来把它固化下来。


行业监管不到位


然后我们现在已经可喜的看到,中央深改委把公共资源交易深化改革这件事情上升到深改委的层面来讨论之后,以国办的形式发布了国办函〔2019〕41号。这个数据实际上当时统计就是调研之后,我们发现非常的吃惊,有96%的受访单位认为行业监督不到位,所以有时候我们在说九龙治水治不好水。很多人有一个观点,说我们招标九条龙,九个部委来治理都治不好,难道交给你公共资源交易中心或者公管办一条龙来治理这个水就能治好了吗?其实这里有一个悖论,我们说你九条龙治不好水,你为什么不给一条龙治水的机会?你怎么就知道一条龙治不好水呢?实际上现在公共资源交易监管方面做的最好的地方,我们认为那就是安徽合肥的综合监管。他们把政府采购的监督权、工程招标的监督权、包括水利、筑建,所有涉及到招标采购的监督权统一到1个部门来行使。成立一个公共资源交易的执法支队。大家可以想象,它的效果是很明显的,那就是执法效率的提高,同时责权对等,为什么九条龙治不好水,因为大家都不想担责,所以最后的结果就是所有的质疑投诉的项目到了行业主管部门基本上都是石沉大海,要么大事化小。


评标专家资源匮乏


还有就是在专家过程中,评标专家匮乏,专家串通。在当前政府采购的专家领域,我觉得很有意思,有专家也分三大类,第一类专家一进来一看,三个投标供应商赶紧商量一下废一家,因为废完一家两家就不用再评了,他就可以拿到评标费走人了。这是第一类专家。


第二类专家。一进场之后,标书往前一摞,摞三本往桌上敲三下,其他专家心理心领神会,评第3家,一人给3000块钱,结果另外一个专家又放两本书加上去,敲五下,大家都看懂了,评第五家,一人给5000。大家咳一下,OK都认同了,就评第五家了。这也是不负责任的,这属于小恩小惠型的。
还有一类专家,就是我刚才说的极其恶劣的,就是跟供应商和招标代理公司进行串通在一起,这种专家可就不在乎这几千块钱的评标费了。他要的是项目的标的的百分之几,有的可以拿到8%。如果你想象一下一个亿的项目,专家要分到800万,所以在招标采购的治理领域,我觉得中国确实是任重而道远。所以这两年我们媒体把很大的精力,除了关注政府采购本身之外,都在投入到关于公共资源交易深化改革的这件事情上。


公共资源交易机构普遍面临的问题


另外就是交易中心定位是否明确的问题,以及交易中心管理是否需要抓手的问题,这些我都不展开来讲。另外跟大家最后报告一下,就是当前公共资源交易改革存在的几个问题,第一个问题领导不够重视,我认为领导不够重视,那是因为国办函〔2019〕41号还没出来,国办函〔2019〕41号出来之后,我们现在再反过来看,公共资源交易已经变成了地方政府绩效考核的一个重要指标。也就是说你的公共资源交易的整合共享工作做的不好,未来你市场评价就会不及格。所以这个问题有改观。行业监督部门不配合,这是我们现在全国各地交易中心遇到一个现实的问题,就监管的不配合不给力,信息化资金的投入不足,以及缺乏管理的抓手,场所的受限,场所受限这一块也很有很大改观,有些地方我们去,因为现在很多地方交易中心是跟市民政务服务中心或者市民中心放在一起,硬件场所都非常好,都是几千甚至几万的这种办公场所。走进去跟进了一个五星宾馆一样,专业性的不足以及人手不足,大概有七个大问题。当然即使在顶层立法缺位以及管理抓手缺乏的情况下,我们看到现在全国各地公共资源交易改革都有一些新的创新的东西出来,那就是用科技的手段来解决当前我们公共资源交易改革,体制机制不顺,以及管理监督不到位,等等问题。
最典型的就是我们我举几个例子,我不展开来讲,第一个就是不见面开标,什么叫不见面开标呢?原来我们传统的开标模式是发公告供应商来买标书,对吧?买完标书交保证金再来递交投标文件,但现在叫不见面开标,尤其是江苏南通他们研发了一套红叶不见面开标系统。一个项目出来之后,从你购买下载标书、购买标书,现在都不要购买标书了,政府采购现在全免费了,基本上标书,从下载标书到你投标甚至开标,你都不用去现场。我们测算过一个供应商,传统供应商如果要到地级市去投一个标的话,它的成本大概在5000到6000左右,因为它需要交通,它需要食宿,还得一正几副,还得做得特别精美,所以供应商的投标成本是非常的高。


哪怕是一个几万的项目,它一样一分钱还不能少。但现在不见面开标,通过这种科技的手段,一个应用终端,一个APP就解决问题。从下载标书到投标到开标都不用在现场,所以这就是科技的创新带来了巨大的改变。还有现在全国各地在推行的叫远程异地评标,原来说这个项目本地专家来评公不公平,不好说,有没有公信力更加没人保证。我们认为专家熟面孔这个问题是有它的区域的原因。还有更致命的问题是专家不专的问题,专家库特别缺乏的问题,尤其是一些专业的项目,我们找不到好的专家,结果找到专家都是非本专业的。最后滥竽充数这种项目,你说能他能评出一个好项目来?评不出来。通过远程异地评标,解决专家资源稀缺和不平均的问题。


我举个例子,比如说我们四川马尔康,四川的阿坝州,还有将近6万平方公里,面积特别的大。如果他在成都抽一个专家,到马尔康的话要走三天三夜,即使从一个专家到汶川,上午抽也得下午晚上才能到。这些都会严重制约我们项目的这种评标结果。马尔康只有5万人首府,阿坝州的首府。通过远程异地评标,你想象一下一个市州只有5万人,你说你想象它的一些工程项目的专家库他会充实吗?但是成都有足够多的专家来解决这个问题,所以通过科技的手段,网上开标,网上评标,实行远程异地评标,解决专家的资源的不平均的问题。


还有就是对供应商的联合惩戒的问题。原来我们供应商违规,根本不在乎换个马甲,对吧?而且现在说实话,七大姑八大姨于同一个项目,从法律上你是没法界定,这是在围标的。前段时间我们听到一个项目,福建一个大概是1000万左右的工程项目,有多少供应商来投,大家知道吗?你们想象得到吗?


986家供应商来投标,就为1000万的一个项目。900多家。很显然这里面一定是有大量围标的。当然供应商也很委屈,现在的项目部围标我永远中不了标,它就变成了一个无解的东西。但是我想通过科技的手段,是可以解决这个问题。比如说湖南现在搞的联合惩戒制度,还有大数据。在贵州搞的大数据,在贵州招评标市场就应用的特别好。通过大数据就能精准地判断出,一个供应商投了一千支标,居然一次都没中,这不是评标专业户又是什么?这不是围标典型的陪标专业户叫。像这种供应商难道不应该预警吗?难道不应该把它纳入黑名单吗?对不对?你投了一千次标,一次都不中,都是来刷存在感。


当然还有很多的创新,这个我就不展开来讲,包括现在大家在搞的这种平台融资中介服务超市,以及现在的电子保函,这些通过科技的手段都大大提升了这种围串标的这种门槛。围串标我们认为这是一个伪命题,你要让他不围标是不可能的。关键是你要提高门槛,或者怎么去治理,怎么去引导?


怎么去破解这个难题?我想今天刚刚我们也是到采购趋势论坛,一会我们在互动的时候,大家针对招标采购领域围串标问题,大家也可以集思广益,大家展开讨论。今天我的发言到此结束,谢谢大家。



 

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