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刘山:公共资源交易改革的5个理论思考

来源:刘山   发布时间: 2018-04-16 10:10:30   浏览:887次  字号: [大] [中] [小]

当前,我国公共资源交易改革发展正处在转型升级的十字路口,市场在公共资源配置中是否一样起决定性作用?跨区域跨省域公共资源交易市场是否应该统一?公共资源交易中心是否应该成为独立的第三方监管机构?公共资源交易平台是否只能有一个模式?公共资源交易领域如何推进供给侧结构性改革?为了消除公共资源交易领域改革发展的迷茫和困惑,必须在党的十九大精神指导下对公共资源交易领域相关的5个理论进行正本清源。 


 公共资源配置中市场是否也应起决定性作用


公共资源如何有效配置、提高配置效率和效益、体现交易公平已成为世界性难题和顽疾,也是各个国家构建现代治理体系的重中之重。如何处理好政府与市场的关系,是我国经济体制改革的核心问题,同样是公共资源交易管理体制改革的核心问题。准确处理好公共资源配置中政府与市场的关系,是深化公共资源交易管理改革必须解决的一个基础性问题。


(一)市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济


经济学理论认为,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场交换是资源分配的有效手段。发挥市场在资源配置的决定性作用是市场经济的本质要求,市场配置资源是最有效率的形式。只要实行市场经济体制,就必须尊重市场在资源配置中的主体地位和决定性作用,其它任何力量都不能代替市场的作用。理论和实践都证明,市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。


(二)市场在资源配置中起决定性作用是我们党依据改革实践经验的积累和认识深化作出的科学定位。1992年初,邓小平同志在南方谈话中明确指出,计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别,计划和市场都是经济手段。党的十五大指出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”;党的十六大指出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”;党的十七大指出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”;党的十八大指出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八届三中全会明确指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。党的十九大吸收了这一重大理论创新,将“发挥市场在资源配置中的决定性作用”与“更好发挥政府作用”写入党章。


(三)公共资源配置中市场应同样发挥决定性作用。公共资源虽然具有非排他性、竞争性和公益性,但归根结底还是属于资源的范畴,是社会资源的一部分,同样应该发挥市场在公共资源配置中的决定性作用,通过公平竞争的市场化方式进行配置,将公共资源配置给更能发挥资源效率的市场主体,提高公共资源的利用效率。


行政法学理论认为以行政审批方式配置公共资源,权力缺乏监督,容易引发部门利益、权力寻租。《行政许可法》特别规定包括有限自然资源开放利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要通过实施行政许可赋予行政相对人特定权利的,行政机关应通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定,充分体现了市场化配置公共资源的思想。


(四)在公共资源配置应是政府有为和市场有效的有机统一。在公共资源配置中,使市场在资源配置中起决定性作用,不是要政府无所作为,放任不管,而是要政府最大限度减少对公共资源的直接配置和干预,更好作为、主动作为,切实把市场和政府的优势都充分发挥出来。公共资源配置中政府作用和市场作用的发挥,不是你进我退、相互排斥的争夺,而是在不同层次上的相互促进,应该是“看不见的手”和“看得见的手”有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局,即政府有为和市场有效的统一。


一是市场应在资源配置与服务的供给上有效。在公共资源配置中,市场应定位为市场服务,要在公共资源配置的效率、效益和优质的市场服务供给上有效。公共资源交易项目进入公共资源交易中心交易,不等于进场交易的项目实现了市场化配置;在公共资源交易平台交易,也不能简单等同于公共资源交易实现市场化。市场在公共资源配置中起决定性作用,主要依靠市场及蕴含于市场的动力机制和竞争机制去保障公共资源的配置效率;公共资源在市场规律、供求规律、价值规律作用下,通过统一、开放、竞争、有序的市场体系,市场成为公共资源交易配置的决定性力量,保证招标人找到满意的投标人,最终提高公共资源配置的效率和效益。


二是政府应在市场监管和制度供给上主动作为。市场在资源配置中起决定性作用,并不是起全部作用,政府作用同样不可或缺,但也不能太大,政府作用太大会扭曲市场作用。政府应着力提升公共资源交易监管意识,落实监管责任,彻底改变重审批轻监管的现象,充分发挥政府的市场监管职能,清理和废除妨碍公共资源交易市场统一和公平竞争的各种规定和做法;建立和完善公共资源交易领域政府权力清单制度,做到“法无授权不可为”;制定市场准入负面清单制度,做到“法无禁止皆可为”;建立健全公共资源交易失信惩戒体系建设,褒扬诚信,惩戒失信,通过相关制度约束市场主体行为,健全优胜劣汰市场化退出机制。


公共资源交易市场是否应统一市场


现代经济学理论认为,统一市场是市场体制完善和成熟的标志,是一国市场经济体制成熟化的表现。建设统一、开放、竞争、有序的市场体系是我国建立社会主义市场经济体制的着力点。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。这是建设统一、开放、竞争、有序的市场体系的内在要求,也是使市场在资源配置中起决定性作用、提高资源配置效率和公平性的重要举措。


(一)成熟的公共资源交易市场应是统一的。公共资源交易市场作为我国社会主义市场经济体制的重要组成部分,它具有市场的一般性质与特征,一个成熟的公共资源交易市场体系应该是统一开放、竞争有序、公开透明,应该在国内形成一个统一的整体,不存在地区分割、部门分割等限制公共资源上下、左右自由流动的市场分割状态。


(二)把培育统一的区域市场作为全国统一市场的有机组成部分和突破口。我国公共资源交易市场由于体制上的政出多门、行政监管的分散,强制进场交易模式,强化了地方保护、行业垄断,市场壁垒没有打破,全国、各个省市的公共资源交易市场呈现碎片化,上下、左右不能自由流动。2015年国务院办公厅印发了《关于建立统一的公共资源交易平台工作方案》(以下简称《工作方案》),讲到公共资源交易跨区域流动问题,但没有找到办法。


为了顺利推进全国统一的公共资源交易市场形成,应把建立统一的区域市场作为统一全国公共资源交易市场的有机组成部分和突破口,先培育统一的区域市场,通过区域市场一体化,建立区际共同市场,逐步形成全国统一的公共资源交易市场。


长株潭三市、武汉1+8城市圈、珠三角经济区、长三角地区市场发育程度高,经济发展快,在这几个地区率先打破地区封锁和垄断,打破公共资源交易市场壁垒,破除限制公共资源交易自由流动的各种体制机制障碍,实现上下、左右自由流动,促进公共资源交易要素区域布局优化。


交易平台是否只能一个模式


古典经济学家亚当.斯密在《国富论》中指出,劳动分工对经济增长具有关键作用。因为分工可以导致生产率的提高,而分工导致生产率提高的根本原因是由于分工产生了专业化的经济效果。美国经济学家阿伦.杨格进一步认为,不仅分工受市场范围的限制,而且市场也受分工的限制。因为分工使过程变得简单,简单的过程反过来推动分工的发展,分工还直接导致了市场范围的扩大,导致更大范围和更大程度的分工。


无专业分工即无精准专业服务。交易平台专业化是满足招投标专业精准以及智能化交易服务的需要,是打破行政垄断、实现公平竞争、自主选择交易服务的需要。


2017年2月,国家发改委联合相关部门印发了《互联网+招标采购行动方案(2017年—2019年)》,以下简称《行动方案》。方案明确加快交易平台市场化发展,积极引导社会资本按照市场化、专业化方向建设运营电子招投标交易平台,满足不同行业电子招标采购需求。


(一)交易平台不应是一个模式而应各具特色


《工作方案》印发后,各地陆续建立公共资源交易中心,整合了交易平台,但这种整合只是初级阶段的物理整合,交易平台同质性强、异质性弱、专业性差,上下一般粗,一个模式,只能做同样的事,工程类、政府采购类、权益类、医药类四大板块互不兼容,相互分工不明确。

交易平台的建设不应是一个模式,要避免“大而全”,走“专而精”道路,应当在全国网络体系内,按照市场需求与供应地区专业结构,高度重视全国和区域城市群的市场分工、市场关联和市场互补等功能,合理布局平台建设,每个地区不需要专业齐全;一个交易平台不应强求交易门类齐全,应当鼓励向专业平台、向集约化发展。


(二)平台分工应由垂直分工向水平分工转变


交易平台分工是公共资源交易工作量化和责任具体化的过程,也是提高交易效率的过程。深化交易平台分工可以增强交易流程的创新能力,是解决技术创新不足问题、更好实施创新驱动发展战略的有效途径。交易平台应走市场化、专业化道路,由垂直分工向水平分工转变,深化交易平台分工,推动交易技术不断创新。


一是仿照高铁建设模式,建立区域性交易枢纽中心。在长株潭三市、武汉1+8、珠三角、长三角地区建立专业化、区域化公共资源交易电子招投标交易区域枢纽中心,打造区域化公共资源交易共享平台,充分发挥区域性市场资源配置效率和效益,在此基础上规划建设国家级电子招投标枢纽中心,由“全省一网”、“区域一网”到“全国一网”逐步推进。


二是省市共建交易平台,走专业化、集约化发展道路。交易平台应省市共建,以“省市共建、全省共享”为目标,按照专业化方向,明确专业类别、主要服务领域和服务对象,把四大板块拆成不同平台,形成一个个枢纽平台,在单个空间上是一个专业化平台,几个专业化平台形成一个核心枢纽平台,各具特色,相互补充,发挥优势,提供特色服务,促进交易平台在市场竞争中实现集约化发展。


交易中心是否应成为独立的第三方监管者


美国公共政策学者赛拉蒙提出了第三方管理理论,他认为政府主要是作为资金和指导提供者的角色出现的。在提供具体的公共服务的时候,政府更多依靠第三方机构(非营利部门)来实施政府功能,于是出现了精巧的第三方管理模式。在这种治理体系中,政府和第三方组织分享在公共财政和公共服务运用上的处理权。政府更多充任宏观管理者的功能,而把相当程度的处理权留给第三方(非营利部门)。


交易中心作为非盈利政府部门,完全市场化、企业化运作将无法保留公益性特征。我国公共资源交易监管经历了最初的以行政管理部门为主的行政监管和现在以公管办或公共资源交易监督管理局为主的综合监管,但无论是分散的行政监管,还是以“打补丁”方式为主的综合监管,事前、事中、事后监管无法形成闭合的监管链条,各自为政、九龙治水、多头管理的弊端仍没有根治。按照第三方管理理论,在行业管理、综合监管之外开辟第三方监管,与行业管理、综合监管形成有效监管合力,在一定程度上可以弥补政府失灵和市场失灵。


(一)交易中心具有一线监管的天然优势。交易中心作为公共资源交易活动的组织者、运营者和自律监管者,作为公共资源交易信息和行为的汇聚中枢,进场项目所有的交易活动都发生在交易中心,所有的交易记录在交易中心全程留痕,是见证交易各方主体的“第三只眼”,具有一线监管的天然优势和不可替代的作用,能够第一时间处理交易现场突发事件,履行现场监管的职责。


(二)交易中心应成为独立的第三方监管者。公共资源交易一头连着政府,一头连着市场。公共资源交易中心作为连接政府和市场的桥梁和纽带,不收取任何费用,遵循非盈利性特征,公益性是平台的根本特征,应该成为独立的第三方监管者,作为政府提供公共服务的替代性制度,充分发挥交易中心天然的第一线现场监管优势,实现政府和交易中心的优势互补。政府可以采取委托或购买服务的方式,由交易中心承担实施精巧、精准的第三方现场监管者的角色,帮助政府从统办统管各项交易事务的角色中摆脱出来,集中精力充分发挥抓好公共资源交易管理制度保障和市场监管的优势,避免主体缺位、监督无位、服务越位、责任空位的现象发生。


(三)交易中心要避免成为“二政府”。交易中心作为非盈利性政府机构,成为独立第三方监管者后,要消除行政化倾向,避免成为“二政府”,有效承接政府的现场监管和处理职能,明晰自身功能定位,把为市场主体提供公益性服务作为主要职责,不断强化服务意识和职能,引进民航、酒店和银行的高端服务理念和服务标准,不断完善交易服务,不断拓宽服务广度、不断延展服务深度、不断提高服务精度。


公共资源交易领域如何推进供给侧结构性改革


供给侧结构性改革,是当前和今后一段时期我国经济工作的主线,它最终目的是满足需求,主攻方向是提高供给体系质量和效率,根本途径是深化改革。


公共资源交易领域供给侧结构性改革最终目的是满足招投标市场主体的需求,创新体制机制是提高公共资源交易领域供给水平和能力的关键,创新交易技术、提高公共资源交易要素质量和配置效率是主攻方向。


公共资源交易中心作为公共资源交易领域“放管服”改革的排头兵、急先锋,应把创新作为公共资源交易领域供给侧结构性改革的第一动力,坚持以新发展理念为指导,牢牢扭住创新驱动这个总抓手,紧紧围绕“2个创新”,不断深化公共资源交易领域“放管服”改革,推动公共资源交易业务工作高质量发展。


(一)推进体制机制创新、破除抑制供给侧结构转型升级的体制机制是关键。公共资源交易领域供给侧结构性改革关键是推进体制机制创新,破除抑制供给侧结构转型升级的体制机制,增强招投标主体内生动力,不断推动行业转型升级。一是把公共资源交易市场统一监督管理纳入组建“国家市场监督管理总局”机构改革范畴,自上而下建立统一、高效的市场监管体系。二是将公共资源交易监督管理纳入国家监察体制范畴,明确由监察委对公共资源交易市场实行统一监管,成立专门的公共资源交易监察委员会办公室,有效防范权力介入公共资源配置,切实把制度优势转化为治理效能。


(二)推进交易技术创新、培育公共资源交易行业新动力是主攻方向。牢牢把握国家“网路强国”提出的重要契机,运用大数据战略引领平台转型升级,把推进交易技术创新、提高公共资源交易要素质量和配置效率作为主攻方向,不断扩大中高端服务供给,加快发展交易新技术,培育行业新动力。一是紧紧抓住技术创新“牛鼻子”,以新动能推动新发展。把网络信息技术作为推进公共资源交易领域治理体系和治理能力现代化的关键,推进公共资源交易全流程电子化和网上异地评标,推动平台向数字化、网络化、智能化发展,推进远程异地评标常态化,不断释放信息技术力量,打造在线公共资源交易服务新模式,塑造数字时代公共资源交易领域治理新能力。二是建设公共资源交易大数据平台,让各行各界共享“交易数据红利”。推动公共资源交易数据资源采集和整合,建立公共资源交易宏观调控体系,发布指标和数据,为政府提供相关领域的运行动态监测、产业安全预测预警、转变发展方式分析决策提供信息支持,增强决策的科学性、有效性、预见性和公平性,助推政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。


作者:刘山  湖南省公共资源交易中心党组书记、主任

 

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