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从评标办法和评审的视角探讨投标竞争规范化

来源:招标采购管理   发布时间: 2018-04-17 09:24:26   浏览:1150次  字号: [大] [中] [小]

编者按:科学的评标办法和评审规则,不仅有助于实现招标人的实际需求,更能促进投标人之间公平公正地充分竞争。本文从项目评审逻辑入手,分析招标项目评标办法及评审环节中存在的主要问题,强调以细化竞争规则来规范投标竞争,通过科学设定评审因素、细化评分打分规则、规范招标文件、评审分工配合等方式最大程度地避免在投标竞争中出现“逆向淘汰”以及投机取胜现象,促进投标竞争向精细化、专业化方向发展。


一、投标竞争规范化的依据


(一)理论依据


市场竞争规则是国家依法维护各市场主体之间公平竞争,并根据市场经济的内在要求,依法确立的市场竞争行为规范。其基本内容是为相互竞争的各市场主体提供机会均等、公平、公正的竞争机制。违反公平竞争所产生的消极作用是不容忽视的,会使市场竞争机制难以发挥在优化资源配置中的积极作用,会使正常竞争秩序和社会公共利益遭到破坏,削弱竞争对经济发展的促进作用。这种副作用是竞争自身无法消除的,必须依靠科学的竞争规则来抑制和消除,使竞争行为规范化,在规范竞争中推动市场朝着高水平的专业化方向发展。

  

(二)现实依据及意义


“无规矩,不成方圆”,学校升学考试有竞争规则,公务员和事业单位招考有竞争规则,体育竞赛根据竞赛项目有不同的竞赛规则。这些无一不是在一定的规则下竞争,以实现优胜劣汰、择优者取之。


投标竞争的核心是评标办法及专家评审。投标人主要围绕招标文件规定的评标办法制作标书,响应招标文件。评标专家依据招标文件规定的评标办法,对投标文件进行比较和评审,从而推荐出中标候选人。评标办法在很大程度上决定了项目的竞争内容,科学的评标办法及评审,不仅有助于实现招标人的实际需求,更能促进投标人之间公平公正地充分竞争。因此,本文主要从招标项目评标办法(重点是综合评价法)及评审的视角,探讨如何规范投标竞争。


二、评标办法的留白及竞争中存在的问题


 (一)法律法规的留白


根据《招标投标法》第四十一条、《政府采购法实施条例》第三十四条,以及《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十九条的规定,评标办法主要有两种,即综合评价法(也可以叫综合评分法或综合评估法)和最低评标价法。


《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部18号令)第五十二条,对综合评分法的价格分值做了范围性的规定,即货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为30%~60%,服务项目的价格分的比重(即权值)为10%~30%。该条款还对评审因素做了笼统性说明,即综合评分的主要因素是价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度以及相应的比重或者权值等。可见,在现行法律法规层面,对综合评价法评审因素及分值设定留有很大的空间。


(二)不规范竞争的现象和问题


投标竞争尤其是公共资源交易领域投标竞争的公平、公正性,社会认可度不高,原因是多方面的,比如有对评分办法无可奈何的接受,对中标结果的不认可,对招投标公平、公正性的质疑。深究其成因,除了管理和程序性因素外,有两个关键性因素:一是招标文件的评分标准;二是行使评审权的专家。评标方法尤其是综合评价法,在实际应用中存在随意性、任意性的现象,倾向于为某类投标人量身定做有之、脱离项目实际唯招标人意向制作有之、评分标准过于粗糙影响评审的有之、评审专家打分不负责任甚至带有倾向性打分有之。


在一些实行综合评价法的项目评审中,有的投标单位仅以毫厘之差的得分与首选中标单位失之交臂;有的投标单位在投标竞争中以得分大幅度领先的绝对优势中标。如果认为“毫厘之差”是竞争充分的结果,“大幅度领先”是竞争不充分的结果,是有失偏颇的。比如,“毫厘之差”中标有时含有很大的幸运因素,只是一位评标专家对该投标单位技术标打了高分,从而拉高了总得分,使其成为中标的幸运儿。而与此同时,多数专家普遍打出较高分数的投标单位就与中标擦肩而过了。


从评标办法和评审方面看,投标竞争规则存在不够精细化的现象,因此有必要去反思竞争规则本身的公平、公正问题,以及竞争规则下可能出现的投机行为。


三、以项目评审逻辑,浅析存在的现象和问题


根据《招标投标法》第四十一条规定,实行综合评价法的中标人能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准。在投标竞争中有以下几个关键问题:依据什么来评审、评审标准是什么、对什么评审、谁来评审、怎样评审(怎样打分、怎样计算分数)。这几个问题环环相扣,哪一个环节没有做到位,都可能影响到投标竞争和中标结果的公平、公正性。


(一)依据什么来评审


从《合同法》角度来看,招标文件为要约邀请,投标文件为要约,投标文件做出的响应都是基于招标文件的规定。投标文件响应内容大体上可分两类:一是对商务性条款响应;二是对技术性条款响应。招标文件中商务和技术需求明确、契合项目实际是关键性前提条件,这关系到投标文件响应程度和评标专家评审质量。


一份需求不够明确具体的招标文件,会使投标人不容易准确把握招标人的个性化需求,也会影响评标专家对项目的评审质量和对投标文件的比较。这种情况下,投标单位之间的竞争很可能演变为投标标书之间的竞争,通常投标文件制作得较炫彩、较厚重的容易得高分。当然不可否认,制作优秀的标书也蕴含着投标人对项目的理解和响应,而写到投标文件上的内容,有多少能契合项目实际,是招标人真正需要的呢?有多少能够落实在合同履行过中,受益于招标人的呢?又有多少内容仅仅是赚取眼球和高分的纸上谈兵呢?


(二)评审标准


综合评价法的评分标准一般包括商务部分和技术部分。而商务部分评分是客观性分数,除了投标价格分,还包括一些商务性得分项,如业绩、相关证书、人员组成等。商务性得分项如果设定不合理,很可能会直接拉开投标单位的得分差距,如过多分值的证书得分项,不同类别、等级的资质得分项,过多分值的业绩得分项。甚至设定不符合法律法规精神的得分项,如以投标单位注册资本金大小而划分不同等级进行加分。这些做法在一定程度上背离了投标竞争的实质,即围绕项目的实际需求来竞争。


技术评分因素和打分细则过于粗糙或者过于细化,都不利于投标单位公平、公正地竞争。技术要求描述不清晰、评分标准过于宽泛,会使投标竞争处于“粗放型”的竞争状态,评标专家评审中发挥的主观性空间过大,评审结果的客观、公正性较低。同样,过于细化,会使得评分标准欠缺弹性,评标专家发挥专业特长空间过小,可能会诱使投标单位采取迎合性应标的投机行为。


(三)对什么评审


《招标投标法》第四十条规定,评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法,对投标文件进行评审和比较。《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条规定,评标委员会应当根据招标文件规定的评标标准和方法,对投标文件进行系统地评审和比较。根据上述规定,对投标文件评审的规则是评标标准和方法;评审工作就是对投标文件进行系统的评审和比较。其中评标标准前面已述及,评标方法是指运用评标标准评审和比较投标文件的具体方法,主要包括最低评标价法和综合评价法。


如何确保评标委员会切实做到对投标文件进行系统的评审和比较?首先要有可比性。这一点不仅受招标文件需求合理和明确程度的影响,还受评审标准合理、合法、科学性程度的影响,与投标文件的响应和制作也相关。其次要能够比较、便于比较。这一点与评标专家的专业水平、职业素养直接相关。在实际工作中,可把便于系统地评审和比较作为促进提高评标效率和公平、公正性的主要抓手。比如,可从改善标书制作方面着手,在一些项目中,投标单位制作的技术标书厚达几百页甚至上千页,即使投标家数不太多,评标专家要对投标文件进行系统的评审和比较,恐怕也是不现实的,评审只是流于形式。还可以从优化评标系统上着手,在电子评标系统中,如果没有多窗口投标标书对比评审系统,或者没有实时调取招标文件和投标文件对比功能,那么评标专家对投标文件系统地评审和比较,就会存在一些不便。


(四)谁来评审


《招标投标法》第三十七条规定,评标由招标人依法组建的评标委员会负责;评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成。根据此条款,评标专家主要分为技术和经济专家。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部18号令)第五十二条第三款规定,评标时,评标委员会各成员应当独立对每个有效投标人的标书进行评价、打分,然后汇总每个投标人每项评分因素的得分。依据此条款,不能明确评标委员会成员是独立对投标人的整个标书评审,还是按照专业分工后独立评审。


在实行综合评价法的项目中,评标委员会在进行商务标和技术标评审时,评标专家在评审中是否区分类别分工评审,缺少规范性的规定。实行综合评价法的项目,如果商务标专家也参加技术标的打分,是否合理、妥当,也是值得探讨和分析的。常言道,术业有专攻,因此要考虑到商务标专家是否具有专业经验以及对评审项目专业技术的认知、评判水平;更要考虑到招标项目评分中的技术要求高低以及评审项目所属专业类别的问题。


(五)怎样评审


为确保高考阅卷工作公平、公正,我国高考主观题的评分规则,一般实行“三评制”,即每个考生的每道答题信息首先由两名教师在互不知情的情况下给分,如果所给分数的差值小于规定的误差值,评卷系统自动取两人的平均分作为最终得分;如果超出规定的误差值,系统则将该题答题信息随机分发给第三个评卷教师评阅。三评后系统再次进行校验,如果分差仍然大于规定的阈值,系统会将答题信息分发给学科组长进行终裁。


在体育竞赛上,为了促进竞赛的公平,决出真正的强者,会从规则设定上来防范投机行为。比如团体竞赛增加局数;再比如个体竞赛,有七位以上的奇数裁判员打分,并且删除掉一个最高分和一个最低分,再进行加总。


当然,每个行业都有不同的竞争规则,但理念是相同的,即促使竞争更公平、更公正,促进行业良性发展,选出真正的优者。目前在招投标领域的法规规章层面,评审中打分以及如何计算分数尚无相关的具体规定。在实践中不乏存在利用评分规则投机的现象,比如在评审中采取明显偏向的打分,直接影响了中标结果,破坏了投标竞争的公平、公正性。


四、规范化竞争的方向性思考


(一)一定预算下的通用技术产品和服务招标采购方向:“互联网+”电子商城采购


  《评标委员会和评标方法暂行规定》第三十条规定,经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。在“互联网+”招标采购的新形势下,基于在线商城采购的交易平台逐渐成形,并发展完善。对一定预算限额下的通用技术、性能标准的产品和服务,招标采购人可以通过线上直接选择供应商。招标采购人也可以通过商城平台发布需求,供应商通过直接报价或者通过多次竞价,由系统自动完成交易,无须经评审。


从可行性上而言,这类产品和服务标准统一,技术相对成熟,价格相对透明。在既定预算约束下,招标采购人通过电子商城进行多种商品的比选、单项批量采购议价、发起竞价采购等,可以满足招标采购人对商品品牌、性能的偏好需求,引导采购人在既定预算下理性采购、合理采购。从效益性上而言,“互联网+”电子商城采购,首先是简化了招标采购的环节,节省了评审费用和人力成本;其次有助于投标企业在透明化平台上有序竞争。


(二)对规范综合评价法中评审因素及评审的思考


1.以规范为基础,科学制定评审因素


适用综合评价法项目很多,有工程施工、监理、设计以及种类繁多的货物招标采购项目。有一些项目,如工程施工类、监理类以及安全生产生活设备和专用设备,有国家通用或强制的技术规范标准,还有一些招标采购项目,尚没有国家通用或强制的技术标准。


有国家通用或强制技术规范标准的,以此为基础,制定示范性的通用技术标和商务标以及其他评审因素,以引领各个行业招标采购的规范化。根据不同招标项目的个性特点,招标人可在招标文件中制定适应项目个性化需求的评审因素。


对于尚没用国家通用或强制技术规范标准的,可参照和企业标准、市场竞争规范,制定示范性招标项目通用评审因素。


2.通过专业化的行业招标采购协会,引领行业发展


行业的发展离不开专业机构的支持和引领。比如在我国体育行业,根据竞赛大项成立了不同的专业协会,有排球协会、乒乓球协会、游泳协会等。在学科领域,各大学科都有相应的协会,如有数学会、物理会、法学会等。


而在招投标领域,虽然有中国招标投标协会、中国工程建设招标投标管理协会,但尚缺少专业行业协会来引领各大行业招标采购的发展。笔者了解到,水利水电、通信工程类招标项目,行政主管部门统一制定了招标文件范本,其中有的范本里没有规范评审因素,有的范本仅对评审因素及分值做了指导性的规定。专业行业协会的示范性招标采购工作,以及科学精细设定评审因素及评审规则,有助于招标项目公平、公正。专业行业协会不仅可以引领企业有序竞争和良性竞争,更重要的是可以促进各大行业招标管理专业人才的成长和发展。特别是公共资源交易市场的招投标,更需要有规范化的导向,以落实社会主义市场经济公平正义的价值理念,落实国家的行业发展政策,提升行业综合实力。


专业化的行业招标采购协会,也是当前市场需要的“供给侧”。它可以避免因行政机关发起而出现的权力和利益的交织问题,也区别于市场主体自发而带来的盲目性和无序性,从而引发“劣币驱逐良币”现象。


3.科学精细设定打分规则


除了规范化设定评审因素和行业协会的引领,还要细化评分打分的规则。比如项目评审分工配合的问题,再比如技术标由哪些专家来打分、怎么打分、怎么算分。只有做好这些工作才能最大程度地避免在投标竞争中出现“逆向淘汰”以及投机取胜中标的现象。怎样设定打分规则,才能促进投标竞争向精细化、专业化方向发展,让中标人赢的理所当然,让未中标人输的心服口服,这是深化招投标市场建设必须面对的课题。


对此,笔者有一点想法,并希望抛砖引玉。对评分因素设定,可根据项目需要设定行业通用需求和项目个性化的技术和商务等需求,技术标评分标准要“刚柔并济”,确保专家打分时既有统一的参考依据,又能充分发挥自身专业技术特长。对于细化打分规则,比如技术标打分可以采取去高去低后再加总取平均计算投标单位得分;或者在评分办法中设定技术打分的合理差异区间,只有打分在合理差异性区间内时,才进入有效评分。


 

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